FATF持续强化涉及野生动物犯罪和环境犯罪的反洗钱工作
自2019年以来,全球最具权威性的反洗钱国际组织“金融行动特别工作组”(Financial Action Task Force,简称FATF)一直将打击环境犯罪作为优先领域。2020年,FATF发布了一份关于非法野生动物贸易洗钱风险的报告,呼吁各国金融监管部门审查非法野生动物贸易中的风险(FATF,2020年),在德国担任工作组主席的两年期间(2020-2022年),FATF将继续把对更广泛的环境犯罪洗钱的规模和性质的了解作为优先事项,并制定和分享应对方案。这项工作还借鉴了FATF过去关于黄金贸易(FATF,2015年)和钻石贸易(FATF,2013年)洗钱风险的两份报告。
中国政府高度重视反洗钱和反恐怖融资工作,于2007年6月加入FATF,并自2019年7月1日至2020年6月30日担任FATF主席国。2020年我国已经启动《反洗钱法》修订工作,将反洗钱和反恐怖融资工作纳入国务院金融稳定发展委员会议事日程,持续加大反洗钱和反恐怖融资监管力度,为深化国际反洗钱合作进一步夯实法律基础。
刘向民
中国人民银行条法司司长、2019年7月至2020年6月FATF主席
联合国、七国集团、二十国集团和其他国际机构和协调机制已经认识到解决环境犯罪资金流动的必要性。2019年12月,联合国大会18日第74/177号决议呼吁所有会员国将非法贩运野生动植物群受保护物种和其他影响环境的犯罪,如贩运木材、贵金属、石头和其他矿物,包括有组织犯罪集团,定为严重(刑事)犯罪。2019年,联合国秘书长的《2030年可持续发展议程筹资路线图》进一步重申了预防和解决环境犯罪引发的洗钱问题的必要性,呼吁加快行动,打击非法资金流动、洗钱和环境退化。
2021年4月,二十国集团(G20)财长和中央银行行长重申他们对于解决洗钱,恐怖主义融资和扩散的所有来源、技术和渠道的支持,并特别强调了打击与COVID-19疫情有关的金融犯罪的重要性。G20欢迎金融行动特别工作组(FATF)为防止与自然资源非法开采有关的腐败和非法融资而开展的反环境犯罪工作,G20还同时认识到环境犯罪对气候和生物多样性的影响。环境犯罪是FATF的优先事项之一,该工作建立在早先打击与非法野生动物贸易有关的洗钱活动的基础上。G20财长承诺将进一步加强FATF地区分支构成的全球网络,以加强对FATF标准的有效实施。
《FATF标准》目前为各国和私营部门解决环境犯罪洗钱问题提供了一个有用的框架,FATF全球网络的所有国家都承诺执行这些要求。
该报告建议:
● 各国政府及金融机构应提高整个FATF全球网络对环境犯罪产生的洗钱风险的认识。
● 加强评估目前犯罪分子对环境犯罪非法所得进行洗钱的方法,以及各国正在采取的应对措施。
● 提高国家层面和私营部门对环境犯罪产生的洗钱风险的规模和性质的认识,提供可以采取的打击洗钱的实践方案,确定国家和国际级的优先行动,以帮助打击环境犯罪的非法收益,包括制定强化监管政策和行动。
● 建议在保护工作、执法和调查以及刑事起诉之间建立一套更清晰的角色和责任,建立更有效的工作关系和反馈回路。
● 各国需要根据FATF基于风险的方法,调整FATF标准,以应对环境犯罪带来的特定洗钱风险。在进行FATF相互评估时,评估人员还需要了解被评估国家因环境犯罪而面临的洗钱风险。
在FATF对全球成员国进行的第四轮互评估体系中,设置了对11个直接目标“有效性”的评级。其中,针对第七个直接目标“洗钱的调查和起诉”,FATF评估团对我国实施的有效性进行多方面评估,特别是通过分析2013年至2017年期间关于洗钱罪的定罪案件,认为我国追踪资金是为了最终查明上游犯罪,对洗钱罪的起诉频率并不高。
过去的四年间,我国的反洗钱监管工作在持续走向纵深,《反洗钱法》修订稳步推进,2020年底中国人民银行发布《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法(修订草案征求意见稿)》,都有助于提高反洗钱监管有效性和义务机构反洗钱工作水平。在金融系统全面加强监管的态势下, 2020年,央行下设的中国反洗钱监测分析中心共接收金融机构、支付机构等报送可疑交易报告258万份。各级央行发现并接收的重点可疑交易线索16926份,开展反洗钱调查7804次,向侦查、监察机关移送线索5987次;配合侦查、监察机关对3321起案件开展反洗钱协查,协助破获涉嫌洗钱等案件710起。2020年整年反洗钱行政处罚罚单达385张,金额达4.57亿。
2019年,我国首次提出“反洗钱的可疑交易监测可提前发现和切断非法贩卖野生动物交易链”, 2020年2月16日至21日,金融行动特别工作组(FATF)第31届第2次全会在法国巴黎召开, 人民银行条法司刘向民司长作为FATF主席主持了全会,讨论了非法贩卖野生动物洗钱、监管者论坛等FATF主席任内优先事项的进展情况。2020年,中国人民银行向全国金融机构下发《关于非法野生动物贸易洗钱风险提示和开发风险排查工作的通知》,要求根据非法野生动物贸易洗钱风险特征和标示,强化对可疑交易的监测管控。2021年6月,全国人大常委会将中国人民银行起草的关于《中华人民共和国反洗钱法(修订草案公开征求意见稿)》向社会公开征求意见。
值得强调的是:我国《刑法》中,洗钱罪的上游犯罪包括毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪和金融诈骗犯罪,共七个大类几十项罪名。2021年3月实施 《刑法修正案(十一)》对刑法第191条“洗钱罪”的有关规定进行了修改。
修改要点:
● 将实施一些严重犯罪后的“自洗钱”行为明确为犯罪,删除主观和客观要件 “明知”、“协助”。《刑法修正案(十一)》删除了“明知”的表述,从“明知”变成了“知道或应当知道”,降低了洗钱犯罪的取证和认定难度。当然,洗钱罪是故意犯罪,侦查机关仍应收集犯罪嫌疑人的主观故意证据。《刑法修正案(十一)》出台后,上游犯罪分子实施犯罪后,洗钱行为不再被上游犯罪吸收,而是单独构成洗钱罪,加大了对上游犯罪本犯的处罚力度。
● 修改了资金跨境的措辞。将“资金”扩大为“资产”。将汇往境外的单向转移,扩大到双向的跨境转移。
● 修改了犯罪刑罚,取消洗钱数额5%以上20%以下的罚金数额。删除了洗钱数额百分之五以上百分之二十以下的罚金限制,扩大了人民法院根据个案情况,决定财产刑罚金数额的自由裁量空间。
● 单位犯罪的,对“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”增加了罚金刑。
● 将“结算方式”明确为“支付结算方式”。对洗钱的行为方式细化为资金流转的支付结算方式,将地下钱庄洗钱纳入洗钱罪中,避免了以非法经营罪定罪的尴尬。
打击野生动物犯罪和环境犯罪相关的洗钱犯罪是成为近年FATF的优先工作之一,在全球公共卫生安全和生态安全的大环境下,我们金融监管部门、银行等金融机构、互联网金融企业、执法部门有必要进一步提升工作协同机制,不断从政策、标准、执法、国际合作等维度加强在该领域的深耕细作。
建议:
(一) 推动“反洗钱工作部际联席会议”、“打击野生动物非法贸易部际联席会议”、“打击走私综合治理部际联席会议制度”三大部际联席会议制度的协调和互通,由中国人民银行、国家林业和草原局、公安部三大部门牵头从制度层面夯实维护生态安全和公共卫生安全,保护生物多样性,切实践行生态文明建设的基石。
(二) 以《FATF标准》为依据,深入研究《刑法修正案(十一)》对“洗钱罪”的新规定,把握《反洗钱法》修法契机,为有效提高野生动物犯罪环境犯罪相关的洗钱入罪率奠定法律基础。
(三) 加强监管机构、执法机构、非政府组织等在研究层面的国内国际合作,共同制定识别野生动物犯罪和环境犯罪相关洗钱犯罪的操作标准,协助金融机构深入开展洗钱类型分析,对金融机构可疑交易分析业务人员开展能力建设,提高可疑交易分析能力,加强对“自洗钱”犯罪的研究和监测。
(四) 在第三条基础上,加强在执法和司法实践层面部门间合作,促进金融机构、侦查机关、监察机关、检察机关、审判机关的沟通交流和部门联动,为侦查机关提供及时高效的线索,增强反洗钱战果,促进行政和刑事执法、司法的高效衔接。并及时总结经验,发布指导案例。
(五) 通过三大机制的协作,通过各类媒体渠道,加强涉及野生动物犯罪和环境犯罪的洗钱犯罪预防宣传,提高公众和商业机构对反洗钱罪的认知和风险意识,主动预防此类犯罪行为。
(六) 在FATF, G20,UN等国际框架下,强化国际合作,促进公私部门对话以分享风险信息,并主动传播涉及野生动物犯罪和环境犯罪的中国反洗钱经验。