近日,一项重要政策在中国香港生效
经过了5年的过渡期,2021年12月31日起, 中国香港特别行政区象牙禁贸令(简称香港特区象牙禁贸令)正式生效,即日起,香港特区全面禁止象牙买卖(仅豁免1925年7月1日前的古董象牙),标志着香港特区全面进入“禁牙时代”。
这项禁令是2015年中美两国元首达成共同关闭各自国内象牙市场的共识的延续,此前中国内地已于2016年底宣布,经过一年的过渡期至2017年12月31日起在中国内地全面禁止商业性象牙加工和交易。同样是2016年底,香港特别行政区《行政长官施政报告》承诺尽快启动立法程序,行政长官会同行政会议通过修订《2018年保护濒危动植物物种条例》(第586章)落实逐步淘汰本地象牙贸易的建议,拟定了一个分三步(五年)落实的计划,逐步淘汰本地象牙贸易,同时加重有关濒危物种走私及非法贸易的罚则。2018年1月31日立法会通过了《2018年保护濒危动植物物种(修订)条例》,并确定自2018年5月1日开始生效实施①。
五年过渡,
香港特区市场完成转型
就香港特区象牙市场而言,根据香港特区政府公布的统计信息,1990年象牙国际贸易被禁时,香港特区的象牙贸易商户共持有象牙665吨。在26年后,即2015年,仍有77吨象牙库存,在港持证的象牙贸易商户不超过400家(从业员约1万人)。根据2021年政府公布的2020年底清算记录,在香港特区政府登记的商业性象牙库存总量已下降至约51吨。
近期,有香港特区象牙经销机构赶在禁令实施前开展清货促销活动,根据商家在社交媒体Meta(facebook)上发布促销广告,部分象牙制品以1折出售。
根据香港特区渔农自然护理署(www.afcd.gov.hk)的公开信息,象牙加工及贸易经济近年逐渐缩小,不少象牙店同时兼售其他物品,而真正从事象牙雕刻的人并不多,在五年的期限内,港府通过提供再就业培训,帮助从业人员转业。同时将加强市场巡查。
部分商户在Meta/facebook社交平台上发布清货促销广告
部分香港特区象牙经销机构
加强区域执法,
有效治理象牙走私
香港港作为全球最繁忙(2019年完成集装箱吞吐量1836万标准箱,位列全球第八)的港口之一,曾经被当作从非洲到亚洲的象牙走私链条中重要的中转地。据不完全统计,香港特区海关公布的2011年至2019年办理的大宗缉私案件③中,共缉获走私象牙总重约23吨,其中大部分大宗走私犯罪通过集装箱货柜夹藏。货物来源地多涉及非洲,并经马来西亚、越南或新加坡转运到港,再伺机走私至中国内地或其他地区。ETIS(CITES大象贸易信息系统)②监测数据显示,这一期间,全球查获非法贸易象牙约395吨。
ETIS统计的1989年至2019年30年间的全球象牙走私案件
香港特区海关与内地海关缉私部门在打击象牙等濒危物种走私犯罪方面不断加强执法交流协作,2019年5月,国际爱护动物基金会支持了中国海关开展执法交流活动,加强内地、香港特区及东南亚地区间协同打击野生动物犯罪的执法合作。公开信息显示,2020年至今,香港特区执法方通报了3起小规模象牙走私案件,较往年大幅减少。除疫情因素影响外,也说明本地区核心执法部门间的全力协作和零容忍的执法力度,有效震慑和治理了本地区象牙走私犯罪。
2019年5月,中国海关牵头组织中越两国三地海关打击濒危物种走私执法交流
最大陆地哺乳动物,
保护之路充满波折
大象曾是广泛分布于亚洲和非洲的物种,15世纪中期,葡萄牙人开始对西部非洲的资源进行掠夺性的贸易和开发,以布匹、小五金、串珠、铁和其他金属换取象牙、黄金和奴隶。至 18世纪,葡萄牙、英国、荷兰、法国和丹麦等列强加剧了在西非殖民掠夺的角逐,其中 象牙是主要被贸易商品之一。至18世纪末,西非沿海地区的大象已明显减少,一些地区的大象已灭绝。
自80年代CITES公约缔结起,象牙贸易管控就一直是公约的核心议题。由于1980年代对大象的猖獗盗猎。1989年在瑞士洛桑CITES第7届缔约方大会上,最终以三分之二的多数票通过将非洲象列入附录Ⅰ。禁止了非洲象牙国际贸易。
禁贸决议把非洲象从濒危的边缘拉了回来,数年间非洲象种群迎来了短暂的回升。不幸的是,1997年至2008年,象牙禁令的松动又刺激了新一波严重的非法盗猎和走私犯罪活动,致使 2007年到2014年间,约有144000头非洲草原象被盗猎,盗猎重灾区大象种群数量减少了30%。
大国担当终于推动事态转机,2015年7月30日,联合国大会以协商一致方式通过了第一项关于野生动物贩运的决议。2015年9月25日,时任美国总统巴拉克·奥巴马和中华人民共和国主席习近平发表了一份关于两国打击野生动物贩运的联合承诺的声明④,两国承诺“颁布几乎完全的象牙进出口禁令,包括对作为狩猎战利品的象牙进口进行重大和及时的限制,并采取重大的举措停止国内象牙商业贸易”。
2016年第17次缔约方大会上,就公约文件(CoP17 Doc. 57.2)各缔约方达成多数共识,任何象牙销售,包括合法的国内市场,有可能为清洗非法象牙提供可乘之机,最终都有可能增加大象盗猎和当地社区的风险。大会通过决议,建议只要缔约方及非缔约方存在合法的本地象牙市场,而该市场可能导致猎杀大象活动或非法象牙贸易,有关政府便应采取一切必须的措施,力求尽快关闭这些象牙市场。多个政府包括中国政府都积极响应公约决议,果断采取行动,承诺逐步淘汰国内象牙市场。
关闭国内市场成效显著,
国际社会应承担共同的责任
中国内地于2017年12月31日正式以法令的形式全面禁止了境内商业加工和销售象牙贸易,这给全球野生动物犯罪团伙发出了更加明确的信号,向中国兜售象牙将承担更严重的法律后果和社会成本。象牙禁贸令不但能够为国内的执法划清了法律边界,引导消费者做出更加负责的选择,也促使其他国家和地区相继禁贸和颁布了有史以来最强管控措施。
全球许多司法管辖区已经或正在关闭其国内象牙市场。国际社会的一致努力取得了可喜的成果,在主要消费市场(包括地下黑市)上的象牙价格都有所下降。在线上市场,国际爱护动物基金会(IFAW)亚洲团队针对非法象牙制品的研究结果也显示了销售信息数量呈明显下降趋势。
同时,2021年CITES秘书处披露了设立在30个非洲象分布区的58个MIKE 监测点监测到的大象死体的相关数据,显示2011 - 2020年总体盗猎数量呈连续下降趋势(https://cites.org/eng/MIKE_PIKE_Trends_report_elephants_CITES_16112020)。
2019年举办的《濒危野生动植物种国际贸易公约》第18次缔约方大会(CoP18,日内瓦),通过了第18.117 – 18.119号文件关于呼吁缔约方关闭国内象牙市场的决定,要求尚未关闭其国内原牙和象牙制品商业贸易市场的缔约方应向秘书处提交报告,供常务委员会第73次和第74次会议审议。报告应说明他们正在采取哪些措施,确保其国内象牙市场抑制偷猎或非法贸易。多数相关国家和地区已经实施了关闭境内象牙市场的政策(详情如下)。
全球关闭国内象牙市场的进展
● 除南部少数非洲国家外,非洲大陆大多已经禁止国内象牙贸易;
● 美国在2016年禁止大多数象牙制品的进口、出口和国内贸易。包括纽约、夏威夷和加利福尼亚在内的几个美国最大的象牙市场已经对象牙销售实施了更严厉的禁令;
● 中国内地在2017年底全面停止了象牙商业加工和销售;
● 2019年8月28日,日本互联网公司雅虎日本集团宣布在其所有电子商务平台上全面禁止象牙贸易,禁令于当年11月生效。但日本政府尚未出台禁止国内象牙交易的政策;
● 澳大利亚政府正在审议议会执法联合委员会关于禁止象牙和犀牛角国内贸易的建议;
● 2017年,欧盟委员会公布了《欧盟象牙贸易管理制度指南》,暂停了象牙的再出口,2021年12月,欧盟委员会进一步通过了修订版《欧盟象牙贸易管理制度指南》,采取更严格的措施,禁止大多数形式的欧盟象牙贸易;
● 2018年获得皇室批准的《英国象牙法案》(Ivory Act of UK)将在英国几乎全面禁止进口、出口和交易含有象牙的物品,但该法案尚未成为法律;
● 中国台湾地区在2020年1月起实施最严格的象牙禁贸措施;
● 2021年9月1日起,新加坡全面禁止象牙的国内贸易;
● 2021年底,中国香港特别行政区将关闭商业象牙市场
“房间里的大象”不可忽视
国际社会必须采取一致的立法行动来杜绝非法贸易的空间。无论是管理库存象牙,关闭国内市场还是持续有力的执法行动,有关国家有必要进行更加紧密的协调与合作。
目前“房间里的大象”显而易见,日本目前是世界上最大的象牙消费市场之一,而该国对停止合法象牙贸易非常消极,他们坚持认为自己的市场是合法的,没有受到任何走私象牙的污染。日本国内法律的松懈和执法宽纵近年来受到野生动物保护组织的指责,但公约及相关国际机制对该问题的淡漠,给了该国政府一意孤行的空间。此外,泰国的象牙贸易依然游离在国际监管之外,非洲一些国家的库存依然在增加,他们依然希望获得合法的销售途径。此外,我们也期望英国象牙法案能早日通过并实施。
2021年,全球象牙非法贸易治理持续向好的情况下,依然潜藏着隐忧,西部非洲地区的象牙走私团伙还在伺机而动,2021年1月21日,尼日利亚海关缉获包括象牙、野生动物角、狮子骨等濒危物种制品8800公斤,仅仅6天后,尼日利亚海关和国家禁毒执法机构在另一个可疑集装箱中查获总重约10.18吨的濒危野生动物制品,其中包括4752公斤的象牙。7月,尼日利亚海关再次查获走私象牙870.44千克。
加强源头和市场的执法监管需要全球各地区政府更强的意愿和持续的努力,我们呼吁责任共担,共同保护大象,守护野生动物和我们共有家园。